Spațiul publicistic românesc a fost ”invadat” în dimineața zilei de 29 aprilie 2020 de discuții despre adoptarea tacită de către Camera Deputaților a unei propuneri legislative privind autonomia Ținutului Secuiesc. În timp ce prim ministrul Ludovic Orban afirmă că adoptarea tacită a fost un rezultat al eșecului de a fi inclus actul normativ pe ordinea de zi, alți parlamentari PNL reclamă ”un troc politic ascuns, între PSD și UDMR”. Dincolo de efuziunile naționaliste asociate cu această propunere legislativă, rămâne următoarea întrebare: cum de s-a ajuns în situația în care o inițiativă legislativă cu care nici unul din principalele partide parlamentare nu este aparent de acord să treacă la camera decizională? Răspunsul se află în procedura adoptării tacite, care va constitui subiectul acestui articol.
Scurt istoric
În Constituția din 1991 prevederea adoptării tacite nu era menționată. Aceasta este o adăugire din 2003, când în Articolul 73 al Constituției s-a introdus următoarea precizare: ”Prima Cameră sesizată se pronunță în termen de 45 de zile. Pentru coduri și alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depășirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate”. Ulterior, Regulamentele celor 2 Camere ale Parlamentului au integrat această prevedere. Astfel, citim în Regulamentul Senatului că:
”Dacă prima Cameră sesizată nu adoptă proiectul de lege în termenul prevăzut de Constituție, proiectul de lege sau propunerea legislativă se consideră adoptată în forma depusă spre dezbatere de inițiator”.
O prevedere similară este în vigoare și la Camera Deputaților:
”Camera Deputaţilor ca primă Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile; pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile, iar pentru legile de aprobare a ordonanţelor de urgenţă de 30 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate şi se trimit Senatului în vederea dezbaterii şi adoptării.”
Este oportună adoptarea tacită?
O analiză pertinentă realizată de Open Politics prezintă mai multe justificări pentru introducerea acestei reglementări. Modificarea Constituției a fost menită să facă procesul legislativ mai rapid și mai previzibil, astfel încât, ”indiferent de numărul și natura blocajelor din prima cameră sesizată […] legea să fie trimisă la camera decizională într-o perioadă de timp rezonabilă”. Totuși, aceeași analiză plasează și un semn de întrebare asupra acestei prevederi sui generis în Uniunea Europeană. Conform autorilor, adoptarea tacită a actelor normative este de obicei o procedură rezervată camerelor cu atribuții consultative. Autorii menționează și 3 moduri în care putem privi adoptarea tacită: drept o modalitate de a controla agenda parlamentară de către partidele majoritare, drept o consecință neintenționată a unei planificări defectuoase la nivelul Biroului Permanent, sau ca și urmare a lipsei cvorumului. Concluzia autorilor este că procedura adoptării tacite transformă de facto sistemul bicameral într-unul unicameral (deși alți autori consideră că adoptarea tacită nu periclitează sistemul bicameral) și ”diminuează calitatea procesului legislativ” prin ignorarea parlamentarilor din camera ignorată, specialiștilor din societatea civilă sau a mediului privat.
În Plenul Senatului din data de 23.04.2020 s-a luat notă de adoptarea tacită a nu mai puțin de 79 (!) de inițiative legislative. Dintre acestea, unele sunt deosebit de importante pentru activitatea economică (precum o propunere legislativă modificând condițiile de numire a managerilor consiliilor de administrație ale regiilor autonome, societăților comerciale, financiare, de asigurare sau o propunere ce vizează stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii), în timp ce altele vizează chiar securitatea națională (precum o propunere legislativăce modifică Legea nr. 129/2019 pentru combaterea spălării banilor și finanțării terorismului). Într-adevăr, situația în care se află România este una excepțională (activitatea normală a Parlamentului a fost întreruptă de criza COVID-19, s-au schimbat prioritățile Parlamentului și ale Guvernului), dar adoptarea tacită a unui val de inițiative nu este o noutate. Sute de inițiative au fost adoptate tacite în ultimii ani.
Având în vedere aceste lucruri, se pot pune 2 întrebări: este oportună procedura adoptării tacite? Dacă nu, cu ce ar putea fi înlocuită? Să facem un exercițiu de imaginație și să vedem ce s-ar întâmpla dacă nu ar exista această procedură. În Constituția din 1991, de exemplu, nu se menționau termene în care Camerele trebuiau să se pronunțe cu privire la proiectele de lege sau propunerile legislative. Această variantă are vădite carențe, dintre care cea mai importantă este probabil că ar fi o manieră foarte ușoară de ignorare a unor inițiative legislative ce ar putea fi importante, dar care nu sunt compatibile cu prioritățile partidelor dominante. Varianta menținerii termenelor, fără a se preciza ce se întâmplă la expirarea acestora, nu poate fi una eficientă. Varianta opusă celei existente, cu respingerea tacită a inițiativelor nediscutate, poate de asemenea să ducă la abuzuri și la ignorarea anumitor inițiative legislative. Ce soluții putem avea?
Una din potențialele soluții o constituie obligativitatea discutării inițiativelor legislative în plen la momentul expirării termenelor, ceea ce ar însemna, practic, înscrierea lor pe agenda discuțiilor nu doar pentru a se lua act de adoptarea tacită, ci pentru dezbaterea lor efectivă. Astfel, toate inițiativele legislative ar ajunge să fie dezbătute, iar bicameralitatea nu ar fi afectată. Principalul neajuns ar fi că asta ar presupune alocarea unui timp semnificativ mai mare dezbaterilor din plen. Ce s-ar întâmpla dacă nu s-ar realiza cvorumul în ședințele respective? Nu putem risca înghețarea activității parlamentare prin supraaglomerarea agendei. Soluția este una imperfectă, dar care mai poate tempera din consecințele neintenționate ale actualei proceduri legislative: dacă inițiativa legislativă al cărei termen a trecut nu este discutată în 2 sau 3 ședințe, atunci va fi adoptată tacit. Nu este o soluție perfectă, dar este o soluție ce îi poate responsabiliza pe parlamentari. Ori, în perioada următoare intuiesc că o atenție mult mai mare va fi acordată de societatea civilă procedurii adoptării tacite, ceea ce ar constitui de asemenea o metodă de responsabilizare și de stimulare a dezbaterilor parlamentari. Ori, cel puțin, așa îmi place să cred.
Concluzie
Procedura adoptării tacite a actelor normative a ajuns iar în prim-planul dezbaterilor publice. Carențele acesteia sunt mai evidente ca niciodată, mai ales în condițiile în care se ajunge la derapaje naționaliste, la mesaje problematice transmise de președintele României și de reprezentanții principalelor partide. O soluție imperfectă o poate constitui o modificare a legislației, prin obligativitatea discutării inițiativelor legislative în plen la momentul expirării termenlor, dublată de o prevedere a adoptării tacite dacă actul în cauză nu este discutat după 2 sau 3 ședințe de plen.
