Se spune că „străzile sunt pentru totdeauna”, iar investițiile actuale în infrastructură vor contura tiparele de dezvoltare sute de ani de-acum înainte. ”Drumul României spre creștere și dezvoltare este necunoscut încă, însă știm că orașele sunt actorii principali care îl construiesc. Modul în care orașele românești se dezvoltă acum, va defini România de mâine. În consecință, fondurile trebuie folosite în mod strategic pentru a asigura creșterea și dezvoltarea zonelor urbane ale României”, arată un raport al Băncii Mondiale, care analizează necesarul de investiții care ar atenua decalajele de dezvoltare și ar reduce disparitățile față de celelalte regiuni europene.
Orașele funcționează ca niște faruri, răspândind dezvoltarea în zonele din jur
”În absența unor zone urbane puternice, nu pot exista nici regiuni puternice. Orașele funcționează ca niște faruri, răspândind dezvoltarea în zonele din jur. Cu toate acestea, orașele puternice nu sunt suficiente. Pentru a asigura extinderea beneficiilor dezvoltării orașelor și către hinterlandul urban, este esențial să se conceapă și să se încurajeze cooperarea și dezvoltarea interjurisdicțională”, mai arată analiza Băncii Mondiale.
În prezent, puține investiții urbane au impact asupra unei singure unități administrative, așadar ar trebui să existe prevederi pentru planificarea și implementarea la nivel interjurisdicțional. De exemplu, zonele suburbane și periurbane ale capitalei București și ale celor 40 de reședințe de județ generează 90% din veniturile firmelor din țară, au atras 66% dintre migranți și au primit 64% din noile unități locative după 1990. Cu toate acestea, nu s-a făcut prea mult pentru favorizarea dinamicii interjurisdicționale între centrele urbane și zonele suburbane și periurbane ale acestora (de exemplu, mobilitate metropolitană, investiții transjurisdicționale, servicii comune).
Interacțiunile economice, sociale și ecologice se împletesc din ce în ce mai mult. Acest lucru, împreună cu recunoașterea faptului că unele dintre activele necesare pentru susținerea economiilor urbane, cum ar fi transportul public, lanțurile valorice, activele ecologice etc. tind să fie interconectate și să funcționeze mai bine astfel decât ca elemente disparate, necesită o abordare bazată pe cooperare.
De-a lungul timpului, țările OCDE au răspuns acestei provocări creând mai multe niveluri administrative în cadrul administrațiilor locale, în încercarea de a echilibra apropierea de cetățeni cu gestionarea la nivel metropolitan.
Observarea acestor țări dezvăluie unele variații, majoritatea având până la 3 niveluri de administrație locală, astfel: Croația are 21 de județe, 128 de orașe și 428 de comune (grupuri de sate); Germania are 329 de județe, 115 orașe fără județ și 14.915 comunități.
Principalele elemente de diferențiere între acestea par a fi funcționalitatea (urban vs. rural) și dimensiunea populației, înregistrându-se variații mari în ceea ce privește numărul de niveluri administrative; de exemplu, Spania are două niveluri ale administrației locale formate din 8.111 municipalități. Aceste niveluri administrative multiple colaborează în mai multe domenii sectoriale/de dezvoltare.
Peste jumătate din zonele metropolitane europene promovează economia locală
Un studiu al OCDE a analizat 263 de zone metropolitane, iar pentru cele 178 de zone care aveau un organism de guvernanță metropolitană a identificat domeniile/sectoarele principale aflate sub jurisdicția acestuia și a constatat că 81% se încadrau la dezvoltare regională, principala activitate fiind promovarea economiei locale; 78% se încadrau la transporturi, cu accent principal asupra drumurilor, 67% la amenajarea teritoriului, 35% din cele 178 de organisme de guvernanță interjurisdicțională cooperau în domeniul gestionării deșeurilor solide, iar 35% și respectiv 26% în domeniul apei și al apelor uzate. Aspectele din sfera dezvoltării sociale, cum ar fi cultura și activitățile recreaționale, s-au regăsit în proporție de 29%, iar câteva organisme cooperau în domeniul educației și al sănătății – în principal pentru a putea furniza servicii de ordin superior, cum ar fi universități și spitale regionale. Interesant este că doar 15% cooperau în domeniul energiei, probabil pentru că acesta este adesea un serviciu oferit de sectorul privat.
România are o istorie bogată în exemple de cooperare interjurisdicțională, primele asociații de dezvoltare intercomunitară metropolitană (ADI) fiind înființate la începutul anilor 2000. În prezent există aproximativ 41 de astfel de ADI, care se ocupă de o varietate de domenii de proiect și de investiții diverse ca amploare. Pentru a înțelege mai bine modelele de cooperare interjurisdicțională din Romania și a contribui la perfecționarea lor, precum și pentru a stabili dacă mai există cerere, Banca Mondială, împreună cu Federația Zonelor Metropolitane și Aglomerărilor Urbane din România (FZMAUR), și-a asumat un angajament unic al administrațiilor subnaționale și cetățenilor la începutul anului 2019, în vederea identificării unei liste de proiecte prioritare cu impact multijurisdicțional, destinate zonelor urbane ale Bucureștiului și ale celor 40 de reședințe de județ.
Dincolo de banii investiții, abordarea privind dezvoltarea orașelor din România prezintă o serie de deficiențe
În cadrul campaniei „Prioritățile Orașului Tău” s-au transmis scrisori individuale către: (i) primăriile Bucureștiului, (ii) cele 40 de reședințe de județ din România, (iii) cele 40 de consilii județene și (iv) cele 40 de prefecturi. Prin scrisoare se solicita o listă de cel mult 10 proiecte cu impact interjurisdicțional considerate de importanță critică pentru zona urbană respectivă. În afară de potențialul impactului interjurisdicțional, trebuia ca proiectele să respecte trei criterii:
1. Să fie incluse într-o strategie sau într-un plan existent – la nivel local, județean sau național.
2. Să aibă o valoare minimă, ajustată la capacitatea financiară a fiecărui centru urban (adică cel puțin 10% din bugetul de investiții de capital estimat pentru 2014-2023).
3. Să nu aibă o finanțare asigurată. Reacția a fost copleșitoare.
Dincolo de cuantumul investițiilor, abordarea privind dezvoltarea durabilă a orașelor, România prezintă o serie de deficiențe în ceea ce privește investițiile urbane, arată raportul Băncii Mondiale. De exemplu:
- Intervențiile și proiectele care decurg din acorduri interjurisdicționale nu au avut prevederi specifice privind eligibilitatea, iar finanțarea a ajuns în principal la principalele centre urbane.
- Alocarea medie pe suprafață urbană a fost relativ mică în comparație cu alte țări – aproximativ 30 de milioane EUR per zonă urbană, comparativ cu 138 milioane EUR în Cehia sau 133 de milioane EUR în Polonia.
- În perioada de programare 2014-2020 și în cadrul ferestrei de finanțare DUD (Dezvoltare Urbană Durabilă-n.n.), zonele urbane ale României au putut întreprinde intervenții în doar 4 domenii tematice, ceea ce înseamnă semnificativ mai puțin decât în alte țări (de exemplu, zonele urbane ale Poloniei au avut acces la 39 de domenii tematice), ceea ce a limitat extinderea și impactul DUD.
- Sarcina birocratică pentru accesarea fondurilor poate fi considerată disproporționată în raport cu fondurile disponibile.
- Există o lipsă de concentrare a resurselor, zonele urbane mari primind sume similare cu zonele urbane mici (pentru aceleași domenii tematice), deși nevoile variază semnificativ.
Stabilirea modului de prioritizare a acestor nevoi extinse, având în vedere resursele limitate, este un proces care necesită corelarea dovezilor științifice cu alegerile politice. O strategie națională de dezvoltare cuprinzătoare poate oferi un cadru pentru contribuții bazate pe dovezi în procesele politice, stabilind totodată priorități politice care să ajute prioritizarea. În absența unor astfel de orientări privind politicile, stabilirea procentajului care ar trebui alocat orașelor și a tipurilor de investiții pentru care ar trebui alocat acesta este evaluată pe baza nevoii, a direcționării teritoriale și a capacității de absorbție.
Pentru perioada de implementare 2014-2023, Banca Mondială a estimat că cele 40 de reședințe de județ din România ar putea întreprinde în mod durabil investiții de capital de aproximativ 6 miliarde EUR.
Investirea insuficientă în zonele care pot oferi creștere poate avea consecințe negative și pentru restul țării
Premisa de bază a acestei estimări este aceea că fiecare decizie de investiții publice ar trebui să ia în considerare costurile de exploatare și întreținere și că investițiile nu ar trebui să fie întreprinse dacă astfel de costuri viitoare nu pot fi acoperite de bugetele interne. Din această sumă de 6 miliarde EUR, zonele urbane pot accesa în jur de 2,7 miliarde EUR (46% din pachetele de investiții de capital) prin fonduri europene în perioada de implementare 2014-2023 – fie prin fondurile dedicate din Axa Prioritară 4 a POR (în total 1,3 miliarde), fie printr-un proces competitiv prin alte axe prioritare în cadrul programelor operaționale existente.
Cu toate acestea, atunci când datele sunt defalcate, devine clar că orașele mari, care sunt esențiale pentru competitivitatea regiunilor din care fac parte, primesc în mod disproporționat mai puține fonduri europene. Pentru perioada de programare 2021-2027, este important ca fondurile europene să fie alocate în funcție de nevoile reale, la fel cum s-a procedat în alte țări din UE (studiile de caz din Polonia, Italia sau Cehia oferă un bun exemplu de modalitate în care resursele ar putea fi alocate într-un mod mai echitabil).
Mai multe resurse nu înseamnă doar o alocare mai mare, ci implică și concentrarea acestor resurse în acele zone în care produc cel mai mare impact. Având în vedere nevoile mari și răspândirea acestor nevoi pe un teritoriu geografic larg, impulsul inerent este acela de a distribui resursele în mod echilibrat. Deși acest lucru asigură echitatea în rândul autorităților locale și, ca atare, evitarea conflictelor, el nu răspunde neapărat unei dinamici de dezvoltare reale.
Dezvoltarea este în mod inerent dezechilibrată și se bazează pe un număr definit de motoare economice care determină creșterea, această creștere fiind benefică și pentru alte zone. Astfel, deși este important să se asigure că distanța dintre aceste motoare economice și restul țării nu devine prea mare, este la fel de important să se asigure funcționarea la potențialul maxim a acestor motoare economice.
Pe scurt, investirea insuficientă în zonele care pot oferi creștere poate avea consecințe negative nu doar pentru acele zone, ci și pentru restul țării. În contextul specific al zonelor urbane din România, pe lângă analizarea producției economice sau a productivității, este important să înțelegem succesul acestor zone în ceea ce privește oferirea unei alternative potențiale la migrația spre exterior.
Cu alte cuvinte, la baza deciziei de alocare a resurselor trebuie să stea calitatea vieții împreună cu nevoile de dezvoltare economică ale zonelor urbane, dacă se dorește ca orașele din România să devină competitive și să fie considerate o alternativă la orașele din Europa de Vest, ceea ce ar avea ca efect transformarea acestor orașe într-un „dig” în calea emigrării. Figura de mai jos arată că alocarea medie pentru DUD per zonă urbană din România este destul de mică în comparație cu alte țări ale UE. Zone urbane precum Wroclaw (Polonia), Brno (Republica Cehă), Gdansk sau Poznan (Polonia) beneficiază de alocări DUD de peste 200 milioane EUR – mult mai mult decât fondurile de 50 milioane EUR pe care le au la dispoziție orașe similare românești, precum Constanța, Brașov sau Cluj-Napoca.
Context: Aproximativ 454 de miliarde EUR din fondurile structurale și de investiții europene (FESI) au fost alocate pentru a ajuta regiunile UE să devină mai competitive în perioada de programare 2014-2020, punându-se accentul pe regiunile mai puțin dezvoltate [cu un PIB pe cap de locuitor (exprimat ca SPC) mai mic de 75% din media UE] și pe regiunile de tranziție [cu un PIB pe cap de locuitor (SPC) între 75% și 90% din media UE]. Cu toate acestea, nu toate regiunile UE au putut profita pe deplin de beneficii, printre altele din cauza efectelor crizei economice din 2008 și a problemelor structurale. În consecință, Corina Crețu, comisarul pentru politica regională, prin grupul de lucru pentru o mai bună implementare, a inițiat Inițiativa privind regiunile rămase în urmă pentru a identifica constrângerile care împiedică creșterea în regiunile mai puțin dezvoltate și a oferi asistență specifică și programe care să încurajeze creșterea. Astfel, se oferă sprijin pentru dezvoltarea regiunilor rămase în urmă unei game largi de părți interesate [administrații regionale și locale, instituții de învățământ, instituții de sprijin pentru afaceri, întreprinderi mici și mijlocii (IMMuri), antreprenori, investitori, organizații neguvernamentale, instituții de finanțare internaționale].
Sprijinul are scopul de a maximiza impactul investițiilor regionale. În UE au fost identificate două tipuri de regiuni rămase în urmă:
- REGIUNI CU CREȘTERE LENTĂ: cuprind regiunile mai puțin dezvoltate și de tranziție care nu s-au apropiat de media UE între anii 2000 și 2013, aflate în state membre cu un PIB pe cap de locuitor (exprimat ca SPC) mai mic decât media UE în 2013. Printre acestea se numără aproape toate regiunile mai puțin dezvoltate și cele de tranziție din Grecia, Italia, Spania și Portugalia.
- REGIUNI CU VENITURI MICI: cuprind toate regiunile cu un PIB pe cap de locuitor (exprimat ca SPC) mai mic de 50% din media UE în 2013. Acest grup cuprinde regiunile mai puțin dezvoltate din Bulgaria, Ungaria, Polonia și România. Polonia și România au fost primele țări care au pilotat această inițiativă, cu două regiuni fiecare – Świętokrzyskie și Podkarpackie în Polonia, Regiunile Nord-Vest și Nord-Est în România. După primele proiecte pilot, activitatea a fost extinsă atât tematic, cât și geografic (de exemplu, a fost inclusă în inițiativă și Slovacia), punându-se accentul pe determinarea modului în care regiunile pot deveni mai competitive și mai incluzive.
Pentru perioada de programare 2021-2027, Comisia Europeană a propus ca Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) să pună un accent mai puternic pe activitățile de dezvoltare urbană durabilă (DUD), statele membre fiind încurajate să aloce cel puțin 6% din fondurile FEDR dezvoltării integrate în zonele urbane (dezvoltare urbană durabilă), fie printr-un program operațional dedicat sau printr-o axă prioritară dedicată în cadrul unui program operațional, fie cu ajutorul unor instrumente precum Investițiile Teritoriale Integrate (ITI) sau Dezvoltarea Locală plasată sub Responsabilitatea Comunității (DLRC). De asemenea, Comisia Europeană dorește să ofere „mai multe stimulente pentru o guvernanță mai eficientă bazată pe parteneriat, o guvernanță pe mai multe niveluri și o abordare locală integrată în programele sale”.
Astfel, toate țările membre ale UE, inclusiv România, trebuie să se axeze mai mult pe abordări trans-sectoriale și interjurisdicționale și să răspundă mai bine la nevoile unor teritorii care nu sunt neapărat definite printr-o limită administrativă clară.
Analizele realizate în ultimii ani indică faptul că performanța regiunilor din UE este în mod clar legată de performanța zonelor urbane din regiune.
Cele mai dinamice regiuni ale UE au una sau mai multe zone metropolitane sau aglomerări urbane pe teritoriul lor sau sunt apropiate de o astfel de zonă dintr-o altă regiune.
