Digitalizarea în instituțiile publice: vom reuși cu PNRR ce am ratat în ultimii cincisprezece ani? (Interviu cu Cristian Cucu, membru al Cio Council Romania)

Poți continua ideea, detaliind în modul tău personal pentru cei care ne urmăresc, bineînțeles într-un mod ceva mai prietenos decât o poate face un raport care este în cele din urmă rezultatul sintetic al unei sume de opinii ale membrilor grupului de lucru. Ce anume poate rezolva digitalizarea și care sunt totuși limitele sale? Dar mai întâi, deslușește-ne și cum a ajuns CIO Council în echipa Consiliului Fiscal?

Cristian Cucu: În privința modului în care echipa CIO Council România a fost cooptată să-și aducă un aport pe partea de digitalizare la raportul privind consolidarea fiscală, cei care s-au ocupat au fost din echipa Consiliului Fiscal, personal domnul Daniel Dăianu. Așa am fost incluși și noi în echipa care a redactat raportul.

Am avut multe discuții, iterații privind identificarea celor mai bune soluții pentru a depăși această perioadă dificilă creată de pandemie, războiul din Ucraina sau criza energetică; toate aceste elemente au fost agregate și aplicate unei economii a Românei care este într-un proces de creștere și are totuși o fundație relativ solidă, care ne asigură un minim teren de decolare (în sensul că economia românească nu a ieșit din pandemie ca să intre în noile crize cu o economie devastată).

Să observăm, în context, că la nivel mondial situația economiei este la limită: nu știm încă dacă vom avea sau nu în viitor o recesiune globală sau o vom evita; a fost publicat raportul privind recesiunea tehnică în care a intrat economia americană în S1 și așteptăm validarea economică în Q3. Vedem și că băncile centrale au început să crească dobânzile de intervenție, lucru rar în ultimii ani, BCE nu a mai crescut dobânda de intervenție din 2011; aceste mecanisme sunt destul de rar acționate în alte state, rigurozitatea este serioasă în aplicarea lor (experiența noastră este alta, după cum știm).

Digitalizarea, ca să intrăm în subiect, aduce cu sine rigurozitate. În privința digitalizării, avem indicatorul european DESI (Indicele economiei și societății digitale), care a devenit cunoscut, popular și la noi; noul raport DESI 2021 tocmai a fost publicat și din păcate acum ocupăm ultimul loc, chiar cu un ecart negativ semnificativ față de Bulgaria, penultima clasată, cu care am mai schimbat locul în trecut.

Acest indicator include mai multe elemente cheie, fiecare cu sub-domenii: competențe digitale la nivel de societate și incluziunea digitală, conectivitate și utilizarea internetului în societate, gradul de integrare al tehnologiilor digitale și servicii publice digitale și gradul lor de utilizare.

Sunt elemente interesante, dar DESI a fost creat de state dezvoltate, cu economii puternice, care au deja sistemele gândite în jurul acestor indicatori; noi trebuie să echivalăm cumva, să interpretăm datele atunci când luăm în calcul acești indicatori. De colectarea acestor date ce compun DESI pentru Eurostat se ocupă la noi INS-ul și încercăm și noi, desigur ministerul de resort, să găsim cele mai bune formule de echivalare pentru colectarea cu acuratețe a datelor cerute.

DESI este un indicator compozit care își propune să ierarhizeze statele după cât de avansată este digitalizarea în societate. Pe de altă parte, OECD are DGI (Digital Government Index), indicator care nu își propune să facă ierarhii între statele membre ci să măsoare gap-ul de digitalizare. Pentru guvernul nostru – dacă tot colectăm aceste date – ar fi de interes să folosim cei doi indici în complementaritate pentru a ne lua cele mai bune decizii.

Indiferent de raportarea precisă sau nu, este evident că gradul de digitalizare este deosebit de mic și abordarea domeniului este în permanență lăsată la urma dialogului – practic nu am înțeles ca societate că digitalizarea reprezintă o altă modalitate de a ne gândi mai flexibil procesele de business și că trebuie sa apelăm la această unealtă pentru a fi mai eficienți și competitivi.

Cât am fost mandatat în Guvern pe probleme de digitalizare mă mândresc să spun că am fost invitați la OECD, în Seul, Coreea de Sud, la „E-leaders Summit”[2] și am participat la primul comitet în afara celui de fiscalitate, unde România participa oricum.

În urma discuțiilor pe care le-am avut acolo, pe teme de e-government cu alți CIO guvernamentali din alte state membre OECD, am constatat că au agreat viziunea pe care am prezentat-o și s-a propus ca România să fie invitată permanent la acest comitet și la reuniunile următoare. Acolo am putut să vedem ce înseamnă un peer review pentru un comitet OECD, chiar dacă în reuniunile acestei organizații un important cuvânt de spus îl are diplomația.

Ca să mă întorc la raportul Consiliului Fiscal, au fost multe dezbateri și opinii privind renunțarea la unele dintre excepțiile de impozitare; opinia mea a fost în favoarea menținerii acestor excepții, în special cea din zona IT.

În sectorul IT și al construcțiilor, de exemplu, excepțiile de impozitare pot fi interpretate mai degrabă ca fiind investiții pe care statul le face prin credit bugetar și dacă ne uităm pe studiile de impact se observă că au fost investiții profitabile.

Așa se face că în sectorul IT s-au dezvoltat multe companii și am devenit un hub regional și în digitalizare și IT în general, la fel și în construcții. IT-ul a crescut de la 2-3% din PIB în urmă cu zece ani la aproape 7% din PIB în prezent și se preconizează să ajungă la 10% din PIB în 2030. O dinamică pe care niciun alt sector nu a avut-o; IT-ul a ajuns din urmă agricultura in 2020 ca aport la formarea PIB și o va depăși anul acesta daca nu s-a întâmplat deja, în funcție de indicatorii luați în calcul.

În acest moment în România sunt circa 200 de mii de IT-iști; toți aceștia pot oricând să lucreze în străinătate sau să lucreze din România pentru companii din străinătate. Faptul că pe lângă excepția de impozitare a profitului s-au creat mecanisme de tipul microîntreprindere sau PFA pentru IT-ști cu fiscalitate atractivă i-a ținut pe acești profesioniști în România, în sistemul nostru de fiscalizare.

Am văzut în alte sisteme, în cel sanitar, medical, în educație cum lipsa unor stimulente fiscale s-a aflat, printre altele, la originea motivației de a emigra economic și a profesa în alte țări.

În discuțiile purtate în Consiliul Fiscal am identificat atunci câteva studii de impact privind digitalizarea sistemului de colectare a taxelor din alte state europene. Estonia, de exemplu, de când a făcut digitalizarea fiscului raportează din 2016 în fiecare an o creștere suplimentară de venituri la buget echivalentă cu 2% din PIB datorate unilateral digitalizării.

Ungaria și Slovacia raportează ca rezultat al digitalizării sistemelor fiscale o reducere de 10 – 15% a gap-ului de colectare a TVA. Gap-ul de colectare a TVA este un indicator foarte important. O reducere de 10% a gap-ului de TVA înseamnă colectarea suplimentară de venituri echivalente cu 1% din PIB în România.

La noi gap-ul de TVA este evaluat la 33,8%; Ungaria a ajuns sub 9%, Polonia în jur de 10%, dar Finlanda stă cel mai bine, undeva între 5 și 7%; țările nordice în general sunt la aceste niveluri reduse în pierderea de venituri la colectarea TVA.

Să facem un exercițiu: dacă am reuși să ajungem la nivelul țărilor nordice, am avea doar din reducerea gap-ului de TVA un spor de venituri bugetare, dar și posibilitatea de a ne încadra cu deficitul bugetar în nivelul de 3% acceptat de Bruxelles. Și nu ar fi o țintă imposibilă, în condițiile în care alte state europene dovedesc că este fezabil acest lucru.

Observ, totuși, după cum arată măsurile convenite în Guvern pentru modificarea Codului Fiscal, ce vor fi aplicate din ianuarie 2023, că propunerile din raportul Consiliului Fiscal nu au fost luate în considerare.

Cristian Cucu: Da, se pare că Guvernul nu a fost interesat de concluziile raportului întocmit de Consiliul Fiscal. Dar aici este o altă discuție. Guvernul ia în primul rând măsuri politice. Elementele tehnice sunt calculate în jurul negocierilor politice pentru a obține impactul scontat. Sunt mecanisme tehnice ce pot oferi mai multă eficiență dar nu sunt agreate politic. Există mai apoi o discuție și pe tehnică legislativă.

Analizând cum a fost scrisă ordonanța de modificare a Codului Fiscal, de exemplu, la prevederile de creștere a impozitului pe dividende de la 5% la 8% ar fi incluse și persoanele juridice asociate la o companie; de fapt anterior persoanele juridice erau scutite de impozitul de dividende. În subsidiar se modifică și un alt articol care impactează persoanele fizice, dar nu este clar exprimat acest lucru, drept pentru care mulți consultanți fiscali au tras la început concluzia că prevederea se aplică doar persoanelor juridice.

O citire foarte atentă a Ordonanței scoate la iveală printr-o formulare complet diferită de cea referitoare la persoanele juridice, că noul prag al impozitului pe dividende este de înțeles că se aplică și persoanelor fizice. Ce vreau sa spun este că setul de măsuri este formulat numai într-un limbaj juridic fără o prezentare simplă, ușor de înțeles de către oricine parcurge textul.

Deci la noi partea de tehnică legislativă suferă, iar textele legale și normele lasă loc de interpretări atunci când sunt analizate chiar și cu bună credință. Dificultățile de înțelegere a unui text de lege sau a unei norme aduce dificultăți de aplicare; la noi nu există doar evaziune cu intenție, ci și evaziune prin eroare, facilitată de redactarea prolixă a textelor legale. Și cum poți blama erorile sau necunoașterea legilor, când de curând Parlamentul făcea un titlu de laudă să raporteze atingerea bornei de emitere a 20 de mii de legi.

Mă întorc la PNRR și anume la componenta de reforme „C7 – transformare digitală”. Obiectivul declarat este acela de a construi o infrastructură digitală coerentă și integrată la nivelul administrației publice din România care să ofere servicii digitale de înaltă calitate atât cetățenilor, cât și companiilor. Se anticipează astfel că implementarea soluțiilor digitale va contribui la creșterea gradului de transparentizare a activității autorităților statului și la reducerea barierelor birocratice, contribuind, de asemenea, la realizarea obiectivelor de dezvoltare durabilă.

Sunt patru capitole de reforme și proiecte de investiții prevăzute de componenta C7: (i) servicii publice digitale pentru cetățeni și companii; (ii) conectivitatea digitală; (iii) securitatea cibernetică și (iv) competențe digitale, capital uman și utilizarea internetului.

Toate sunt importante, cele mai multe trebuie să fie inițiate, implementate și făcute să funcționeze efectiv în paralel, dar cred totuși că totul începe cu cloud-ul guvernamental și cu migrarea bazelor de date esențiale către acest cloud.

Rugămintea mea este să detaliezi puțin pentru cei care ne vor citi de ce este nevoie de acest cloud, ce șanse sunt să-l avem operațional și când, și ce anume va schimba el în privința eficienței instituțiilor statului și, eventual, cum ne va îmbunătăți nouă (cetățeni, antreprenori) relația cu aceste instituții ale statului?

Cristian Cucu: Modul în care se fac astăzi achizițiile publice, în conformitate cu reglementările legal-normative, lasă puțin loc pentru implementarea unui proiect (complex) de digitalizare. De ce spun acest lucru? Un proiect de digitalizare este complex pentru că sunt foarte multe subsisteme și componente hardware și software pe care un arhitect trebuie să le asambleze în așa fel încât la final arhitectura să fie eficientă în raport cu scopul propus.

În același timp, regula bugetării proiectelor implică că totul trebuie să ducă la o funcționalitate verificabilă la finalul procesului de achiziție publică. Această regulă aduce cu sine o rigoare pe care IT-ul nu o poate acomoda în implementarea unui proiect complex, pentru că implică silozarea aplicațiilor.

Altfel spus, o aplicație trebuie să fie dovedit funcțională stand alone, pe o infrastructură proprie, ca să se poată demonstra că și-a atins scopurile de business și se poate face decontarea costurilor. Această silozare a aplicațiilor arată ca un honeycomb[3], doar că lucrurile nu stau așa în realitate, pentru că nu vei putea îmbina perfect acele silozuri și să funcționeze tot ansamblul aplicațiilor în armonie și în loc de honeycomb devine un puzzle neasamblat. Dacă nu vor funcționa în armonie, se naște marea problemă a interoperatibilității aplicațiilor și uneori mai mult decât atât și anume funcționarea inefo.

Deci s-au făcut achiziții ale unor tehnologii care au câștigat procesul de selecție publică la un anumit moment dat și acestea – diferite, cu performanțe diferite – ar trebui să și funcționeze eficient împreună. Nu este posibil. Aceste subtilități, ca să le numesc așa, sunt foarte greu înțelese în derularea achizițiilor publice de administrațiile publice.

Ei bine, cloud-ul guvernamental ar trebui să limiteze eterogenitatea părții de infrastructură și să asigure o fundație uniformă, omogenă și un prim pas. Ar fi foarte frumos să fie la fel și în cazul aplicațiilor informatice, dar măcar va exista o fundație omogenă. De acest cloud vor beneficia instituțiile centrale ale statului și într-o mică măsură și anumite instituții ale administrației publice locale.

Cum va funcționa? Cumperi un proiect pentru, să zicem, ANAF, gestionarea persoanelor fizice. Nu vei putea să adaugi suficientă infrastructură, pentru a opera în viitor alte servicii destinate persoanelor fizice. Dar în timp apar aceste nevoi noi, cum este acum cerința pentru implementarea proiectului e-factura, dar tu nu poți la un moment anterior să faci acest lucru cât timp trebuie să dovedești de ce ai nevoie de atâtea servere, procesoare, capacitate de stocare justificând că vor găzdui cândva, în viitor nu știu ce date sau aplicații.

Este adevărat, când se achiziționează astfel de proiecte, se include o rezervă minimă – din motivele menționate – dar este o practică la limita legalității, oricând amendabilă dacă este verificată de un control care poate concluziona că nu s-au cheltuit judicios și justificat fondurile publice.

În acest mod cel care a gândit – corect – o arhitectură rezilientă și care să permită și alte dezvoltări ulterioare ori vârfuri de sarcină este pasibil să fie pus la zid și luat la întrebări. Și uite așa suntem în situația ca la vârfuri de solicitare serverele ANAF să nu facă față, evident dublat și de lungirea nepermisă între achizițiile de refresh de infrastructură. Dar cu cloud-ul guvernamental situația va avea o soluție, care acum nu există.

O arhitectură de tip cloud permite o scalare instantanee a resurselor disponibile, o partajare a resurselor între instituții și s-ar dinamiza consumul; vârfurile de sarcină ar fi gestionate în cooperarea dintre instituții: într-o anumită perioadă la ANAF, în altă perioadă la Casa de Pensii și așa mai departe, câtă vreme aplicațiile sunt cloud-native și rulează independent de platforma comună.

În acest moment resursele informatice sunt administrate de instituții care au sau nu au personal specializat; uneori abia au personal care să administreze propriile aplicații. Dar când discutăm de optimizări de baze de date, de securitate cibernetică, optimizări de WAN și trafic de internet sau alte elemente de infrastructură care nu sunt comune, atunci nu dispun de personal specializat. Uneori rezolvă situațiile cu resurse de împrumut, alteori pur și simplu nu se descurcă.

Și acest tip de probleme va putea fi rezolvat prin cloud-ul guvernamental, pentru că gestionarea întregii infrastructuri guvernamentale va fi predată unei instituții care își va asuma acel rol și își va aduce personalul specializat cu care să o facă. Că partea de infrastructură și aplicații este împărțită în acest moment între STS și ADR[4] este mai puțin important. Important este că o instituție va fi responsabilă de gestionarea respectivei resurse.

Cele mai puternice organizații ale mediului de afaceri din România (FIC, AmCham, Concordia, AHK, CCIFER, AOAR, RBL etc.) au elaborat un set de șase recomandări pentru guvern, în privința măsurilor fiscale necesare echilibrării bugetelor publice fără ca aceste măsuri să afecteze funcționarea economiei. Una dintre recomandări este de reducere reală a evaziunii fiscale, inclusiv a deficitului de încasare TVA, precum și reducerea cheltuielilor statului, iar un instrument fundamental pentru îndeplinirea acestui scop ar fi digitalizarea ANAF.

Lucian Heiuș, președintele actual al ANAF, a recunoscut indirect – la conferința „Digitalizarea României. Noile provocări ale transformării digitale”, organizată de DC Media Group – că instituția pe care o conduce are o mare problemă de resursă umană, cu 2500 de posturi neocupate, dar și un deficit de competență digitală la personalul existent, mai ales la funcționarii (majoritari) care au o anumită vârstă.

Digitalizarea ANAF fără competență digitală generalizată în mediul angajaților Agenției nu poate aduce aportul pe care îl așteaptă toată lumea în privința creșterii eficienței organului fiscal și a generalizării interfețelor prietenoase cu contribuabilii. Ce este de făcut? Și cât timp crezi că ne va lua să ameliorăm în mod real situația, așa cum o dorim?

Cristian Cucu: În perioada în care am fost consilier al ministrului finanțelor, am avut printre atribuții și cooperarea cu echipa ministerului și cu echipa de la ANAF care și-au adus aportul la redactarea părții de business ce ținea de acest minister din PNRR. Logica proiectelor propuse acolo a fost dată, dacă se poate spune așa, de găurile, lipsurile cumulate în timp în ceea ce ține de digitalizarea sistemului, date de proiectele care au fost ratate și re-bugetate pentru că nu s-au găsit anterior resurse pentru finanțarea lor.

În instituții publice găsești mulți angajați cu vechime mare, cărora le place să-ți facă cunoscut faptul că sunt de mult timp în sistem și îl cunosc foarte bine; în același timp, însă, acești angajați nu sunt foarte conștienți cât de multe lucruri le scapă în privința evoluțiilor recente (și rapide) din piață. Când timp crezi că știi totul, nu înțelegi cât de mult te limitezi de fapt; dacă nu ai expunere către evoluțiile de ultimă oră din piață (privind digitalizarea; n.m.), nu ai nici capacitatea să vii cu soluții prin care să contribui la îmbunătățirea relațiilor (ANAF cu; n.m.) cu mediul de afaceri.

Unul dintre proiectele de care m-am ocupat a fost acela de creare a unui Centru de Excelență în cadrul Ministerului de Finanțe, parte a CNIF (Centrul Național pentru Informații Financiare[5]; n.m.). Pentru acest Centru de Excelență s-a intrat într-un dialog de cooperare cu companii private interesate să pună la bătaie gratuit resurse pentru creșterea nivelului de competență și totodată de promovare a noilor tehnologii printre specialiștii MF – ANAF (din CNIF).

La ce mă refer aici? Aș începe enumerarea cu parteneriatul cu UiPath, care să ofere training în domeniul robotizării software și automatizarea proceselor. Unul din cazurile în care s-a cooperat cu UiPath a fost cel privind emiterea certificatului de atestare fiscală; la acest moment un inspector fiscal va rezolva un astfel de document în câteva zile datorită numărului mare de agregări de informații, cu un robot software totul devine mult mai rapid.

Un alt partener cu care s-a discutat este Amazon Web Services, cu care din ce știu era protocolul aproape semnat (poate s-a și semnat între timp), care ar aduce cunoștințe pe zona de cloud și ce anume înseamnă migrarea în cloud, cum să pregătim aplicațiile pentru migrare, ce înseamnă data governance, ce fel de date ar trebui să ajungă în cloud, în fine, cum ajungem să folosim resurse on cloud, nu doar on premise.

Un alt partener cu care am discutat este SAS, specializată în business intelligence și analytics, cu multe colaborări în zona financiară cu instituții din state membre UE, și au use case deja operaționale pe gestionarea mecanismelor de fraudare și nu numai. SAS, înainte să intre în dialog cu ministerul de finanțe, își propusese să încheie un parteneriat cu ASE-ul prin care să specializeze 5 mii de studenți în data science și data analysis. Aflând de acest proiect, i-am rugat să includă în program și câteva sute de inspectori fiscali, care sunt doritori să se specializeze alături de studenți, și au fost de acord. Citeste continuarea pe Contributors.ro